Wie Israel in die am meisten polarisierende öffentliche Debatte in Jahren verwickelt wurde; was die Reformen tun würden und warum manche gegen sie sind.
Von gestern auf heute stimmte die Knesset dafür die „Override Clause“ [Aufhebungsklausel] voranzubringen; die Vorlage wurde mit einer Mehrheit von 61 gegen 52 Stimmen in erster Lesung angenommen.
Der Gesetzestext, vielleicht der umstrittenste Teil des umstrittenen Justiz-Revisionsplans der israelischen Regierung, würde die Knesset ermächtigen, mit einer Mehrheit von 61 Stimmen Entscheidungen des Obersten Gerichtshofs mit einem Veto zu belegen, die Gesetze der Knesset aufheben.
Er würde auch zum ersten Mal das Recht des Obersten Gerichtshofs in Israel verankern, Gesetze juristisch zu überprüfen – eine Tatsache, die von den Gegnern der Reform nur allzu oft ignoriert wird.
Verfassungsrecht in Israel
Als Israel im Mai 1948 seine Unabhängigkeit erklärte, forderte die Erklärung die Zusammenkunft einer Verfassung gebenden Versammlung zum Entwurf einer Verfassung, die nicht später als bis zum 1. Oktober desselben Jahres abgeschlossen sein sollte.
Wie es so oft geschieht, kam allerdings die Realität dazwischen und zwar in Form eines massiven arabischen Einmarschs, was nicht nur den Entwurf einer Verfassung verzögerte, sondern auch die Wahl der Verfassung gebenden Versammlung.
Wahlen wurde erst Ende Januar 1949 abgehalten, was zur Folge hatte, dass die Verfassung gebende Versammlung zur Folge hatte, die später die erste Knesset genannt wurde.
Nachdem die ursprüngliche Frist vom Oktober 1948 bereits verpasst wurde, rang die Knesset darum, eine Vereinbarung zur Verabschiedung einer Verfassung zu erreichen, wobei sich religiöse und säkulare Abgeordnete um Fragen von Religion und Staat stritten und der damalige Premierminister David Ben-Gurion war gegen die Ratifizierung eines jeglichen Dokuments, von dem er das Gefühl hatte, es würde sie von den unmittelbaren, konkreten Problemen des jungen Staates ablenken.
Bis 1950 war offensichtlich geworden, dass während der Amtszeit der ersten Knesset keine Einigung zu einer umfassenden Verfassung erzielt werde könnte, was zur Harari-Lösung führte.
Entworfen von Yizhar Harari und von der Knesset verabschiedet, beauftragte der Beschluss den Knesset-Ausschuss für Verfassung, Recht und Justiz mit dem Entwurf einer Verfassung, mit der Anweisung das stückchenweise zu tun, über einzelne Grundlagengesetze, die eines Tages zusammen als Verfassung Israels ratifiziert werden würden.
Die erste Knesset weist den Ausschuss für Verfassung, Recht und Justiz an, einen Verfassungsentwurf für den Staat vorzubereiten. Die Verfassung wird Abschnitt für Abschnitt aufgebaut werden, auf eine Weise, dass jeder davon ein eigenes Grundlagengesetz darstellt. Die Abschnitte werden der Knesset vorgelegt, wenn der Ausschuss seine Arbeit beendet und alle Abschnitte zusammen werden die Verfassung des Staates ausmachen.
In den Jahrzehnten seit der Verabschiedung des Textes hat die Knesset 13 einzelne Grundlagengesetze verabschiedet, die Gesetze zahllose Male ergänzt; die letzte Ergänzung wurde im Vorfeld der Bildung der neuen Regierung im letzten Dezember gemacht.
Die Verfassungs-Revolution
Die nächsten 45 Jahre interpretierte die israelische Justiz die einzelnen Grundlagengesetze nicht als de facto-Verfassung und nahm nur eine sehr begrenzt substanzielle gerichtliche Überprüfung vor, die in zwei bahnbrechenden Fällen 1969 und 1974 definiert wurden.
Im ersten hob der Oberste Gerichtshof eine Regelung auf, die die staatliche Finanzierung der Wahlkämpfe politischer Parteien einschränkte. In seinem Urteil im Fall von Aharon A Berman gegen den Finanzminister entschied das Gericht, weil das Grundlagengesetz des vierten Absatzes der Knesset eine absolute Mehrheit von 61 Abgeordneten zur Ergänzung benötigt (statt einer einfachen Mehrheit der abstimmenden Abgeordneten) ist dieser Teil des Grundlagengesetzes im Verfassungsrecht verankert.
In einem Nachfolge-Urteil des Negev-Falls von 1974 stellte das Gericht klar, dass es nicht das Recht hat gerichtliche Überprüfungen aufgrund anderer, nicht verankerter Grundlagengesetze vorzunehmen.
Das änderte sich allerdings mit Israels Verfassungs-Revolution in den 1990-er Jahren, als der Oberste Gerichtshof für sich massive Macht juristischer Überprüfungen einsetzte, zusammen mit einer massiven Erweiterung der Verwendung des Angemessenheits-Standards, um administrative Entscheidungen und Ernennungen aufzuheben.
Aharon Barak, damals ein beisitzender Richter am Obersten Gerichtshof, behauptete, dass die Verabschiedung zweier neuer Grundlagengesetze 1992 – das Grundlagengesetz Freie Berufswahl und das Grundlagengesetz Menschenwürde und Freiheit – dem Obersten Gerichtshof breite Machtbefugnisse für gerichtliche Überprüfungen etabliere.
Es wurde zwar keiner der beiden Gesetzesvorschläge mit einer Mehrheit von 61 Stimmen verabschiedet, aber der erste beinhaltete eine Klausel, die nur mit 61 Stimmen Mehrheit ergänzt werden konnte.
Das Grundlagengesetz Menschenwürde und Freiheit bot keine Stimmengrenze für Änderungen, sondern beinhaltete eine Klausel, die die Verabschiedung von Gesetzen einschränkte, die das neue Grundlagengesetz verletzen auf „ein Gesetz, das den Werten des Staates Israel angemessen ist, für einen angemessenen Zweck erlassen wurde und in einem Ausmaß, das nicht größer ist als erforderlich“.
1995 unternahm das Gericht seinen ersten konkreten Schritt zur Bestätigung seines eigenen Rechts auf umfassende gerichtliche Überprüfung mit dem Fall Bank Mizrahi vs. Migdal Kooperativendorf; hier entschied es, dass eine einzelne Knesset zukünftige Knessets verpflichten kann, was die Souveränität jeder Knesset als konstituierende Versammlung Israels einschränkt.
Ab 1997 nutzte der Oberste Gerichtshof sein neu erklärtes Recht zu juristischer Überprüfung und hob 20 von der Knesset verabschiedete Gesetze auf.
Die gerichtliche Überprüfung wurde in den 1990-er Jahren nur zweimal angewendet, in späteren Jahren dann regelmäßiger, wobei das Gericht in den 2000-ern vier Gesetze und in den 2010-er Jahren 12 Gesetze aufhob. 2020 hob das Gericht dann zwei Gesetze auf.
Der Vorstoß zu Justizreform
Die schnelle Ausweitung des juristischen Aktivismus im Verlauf der letzten zwei Jahrzehnte löste, insbesondere bei der Rechten, eine Gegenreaktion nicht nur gegen die Verwendung der juristischen Überprüfung durch das Gericht aus, sondern gegen eine ganze Latte langjähriger Probleme, einschließlich der Zusammensetzung des Gerichts und der Rolle, die die Richter bei der Ernennung ihrer eigenen Nachfolger spielen.
Israelische Richter werden von einem neunköpfigen Komitee ernannt, zu dem zwei Minister gehören, zwei Knesset-Abgeordnete (traditionell kommt einer davon aus der Koalition und der andere aus der Opposition), zwei Mitglieder der israelischen Anwaltskammer und drei Richter des Obersten Gerichtshofs.
Das hat den fünf nicht gewählten Vertretern im Komitee ein de facto-Veto über Ernennungen zum Gericht gegeben, obwohl eine Reform im Jahr 2008 den Einfluss der Regierung etwas erweiterte, indem eine Mehrheit von sieben Stimmen zur Bestätigung von Kandidaten erforderlich wurde.
Im Verlauf der letzten zwei Jahrzehnte hat das Vertrauen in den Obersten Gerichtshof beträchtlich abgenommen; eine Mehrheit der Israelis glauben, die Richter des Gerichtshofs werden stark von ihren eigenen politischen Ansichten geleitet.
Eine Meinungsumfrage des Israel Democracy Institutes stellte 2019 fest, dass 59% der Befragten, einschließlich Arabern und Juden, sagen, die professionellen Entscheidungen der Richter werden enorm oder beträchtlich von ihren persönlichen politischen Ansichten beeinflusst; im Vergleich dazu sagen nur 32%, dass die Urteile entweder nicht oder nur etwas von ihren Ansichten beeinflusst werden.
Dieser Rückgang des Vertrauens ist auch nicht nur auf den Obersten Gerichtshof beschränkt geblieben.
Eine Umfrage der Universität Haifa von stellte 2021 allgemein einen beträchtlichen Rückgang des Vertrauens in Israels Justiz fest.
Die Israelis gaben der Justiz 2016 einen Durchschnittswert von 3,25 auf einer Skala von 1 bis 5, aber dieser Wert fiel bis 2020 auf 2,67. Das Vertrauen in den Obersten Gerichtshof fiel von 3,18 im Jahr 2016 auf 2,74; das Durchschnittsniveau des Vertrauens in den Generalstaatsanwalt fiel von 3,05 auf 2,53; und das Vertrauen in die Staatsanwaltschaft fiel von einem Durchschnitt von 3,11 auf 2,5.
Während das Thema Justizreform seit Langem diskutiert wird, hat der Vorstoß zu einer umfassenden Überarbeitung nach einer Reihe wichtiger Entscheidungen des Obersten Gerichtshofs an Dynamik gewonnen, die die große Wählerschaft der Recht verärgerten.
Der Gerichtshof hat insbesondere den Zorn hareidischer Wähler auf sich gezogen, zum Teil weil er 2012 und 2017 zwei einzelne Gesetz aufhob, die die Zurückstellung von Jeschiwa-Schülern schützten.
Ein ganzer Katalog an Urteilen, die Abrissanordnungen für israelische Gemeinden in Judäa und Samaria bestätigten, habe einen ähnlichen Effekt auf die Unterstützung einer Justizreform in der religiös-zionistischen Öffentlichkeit beeinflusst, so das Urteil, das 2002 ein Gesetz aufhob, das die Radiosendungen von Arutz Sheva normalisierte und das Urteil von 2020, mit dem ein Gesetz zur Legalisierung unkontrollierter israelischer Orte in Judäa und Samaria aufgehoben wurde.
Urteile zu sozialen Fragen, einschließlich der Erweiterung der Anerkennung der Reform- und konservativen Bewegungen in Israel – insbesondere im Hinblick auf Konversionen, die von den beiden Gruppen durchgeführt werden – haben die Unterstützung hareidischer und religiös-zionistischer Abgeordneter für eine Justizreform nur weiter gestärkt.
Es überrascht nicht, dass die Unterstützung des Juristenaktivismus des Obersten Gerichtshofs stark negativ mit Religionsausübung korreliert.
Laut dem Voice Index des Israel Democracy Institutes vom Dezember 2022 glauben nur 15% der hareidischen Befragten, dass der Oberste Gerichtshof die Macht zu juristischer Überprüfung haben sollte, anders als 27,5% der religiösen Zionisten und 35% der traditionell religiösen Juden.
Von den traditionellen Juden, die sich nicht als religiös einordnen, unterstützen 56% das Recht des Gerichts zu juristischer Überprüfung, ebenso 76% der säkularen Juden.
Eine von Radio Kol Hai am Dienstagmorden veröffentlichten Umfrage stellte noch höheres Niveau an Unterstützung für den Justizreform-Plan der Regierung fest; 90% der Befragten unterstützten die Überholung und 86% sagten, sie seien gegen jeden Versuch eine Kompromissregelung mit der Opposition zu erzielen.
Was der Justiz-Reformplan tun würde
Der Plan zur Überarbeitung des Justizsystems hat sich etwas weiterentwickelt, seit er von Justizminister Yarif Levin (Likud) im Januar erstmals angekündigt wurde, mit Änderungen an den beiden von Levin vorgelegten Gesetzesentwürfen und einem Parallelentwurf, der vom Vorsitzenden des Ausschusses für Verfassung, Recht und Justiz Simcha Rothman (Religiös-Zionistische Partei) formuliert wurde.
Der Grundentwurf des Plans ist weitgehend intakt geblieben, trotz der Aufweichung gewisser Bestimmungen; darin werden fünf Grundbereiche angesprochen:
1. Zunahme des Regierungseinflusses auf den Ausschuss zur Auswahl von Richtern durch dramatische Zunahme der Zahl der von der Regierung ernannten Mitglieder.
2. Anhebung der Schwelle, damit das Gericht Gesetze der Knesset aufheben kann, und dem Gericht gänzlich zu verbieten Grundlagengesetze oder ihre Ergänzungen aufzuheben. Das Gericht müsste als Ganzes seine Meinung zu einem Gesetz in die Waagschale werfen, damit es aufgehoben wird und eine Supermehrheit der Richter wäre nötig, um dem Urteil zuzustimmen, damit das Gesetz aufgehoben wird. Der genaue Umfang dieser Supermehrheit ist seit dem ursprünglichen Entwurf modifiziert und von 100% auf 80% reduziert worden; über eine weitere Reduzierung wird diskutiert.
3. Angebot einer „Aufhebungsklausel“, die es der Knesset ermöglicht, Urteile des Obersten Gerichtshofs zu überstimmen, die Gesetze der Knesset aufheben.
4. Regierungsministerien Unabhängigkeit vom Justizministerium zu gewähren, was jedem Ministerium die Macht gibt eigene Rechtsberater einzustellen und zu entlassen, deren Meinungen nicht länger juristisch bindend sein würden.
5. Beendigung oder beträchtliche Einschränkung der Verwendung des Angemessenheits-Standards, um administrative Entscheidungen und Ernennungen aufzuheben. Während Levins Version der Reform die Verwendung des Standards zur Aufhebung jeglicher Entscheidungen verbieten würde, würde Rothmans Entwurf dem Gericht erlauben Entscheidungen nicht gewählter Bürokraten aufzuheben, aber nicht die der gewählten Regierungsvertreter.
Argumente dafür und dagegen
Das vielleicht umstrittenste Element des Plans, die Aufhebungsklausel, würde sowohl das Recht des Obersten Gerichtshofs auf gerichtliche Überprüfung einschränken, als es auch gleichzeitig in Israels Rechtskodex verankern.
In Verbindung mit der Klausel, die die Bedingungen definiert, unter denen das Gericht Knesset-Gesetze aufheben kann, ist die Aufhebungsklausel die erste Anerkennung der Knesset, dass das Gericht das Recht hat Gesetze aufzuheben – was selbst eine stillschweigende Anerkennung des Verfassungsstatus der Grundlagengesetze des Landes ist.
Das hat einige Juristen, die die Verwendung der juristischen Überprüfung durch das Gericht kritisch sehen, darunter Yoram Sheftel, dazu gebracht die Aufhebungsklausel als de facto-Zugeständnis an das Lager der juristischen Aktivisten abzulehnen.
Die häufigere Kritik an der Klausel ist jedoch, sie würde die gerichtliche Überprüfung praktisch komplett beenden, was jeder Regierung mit einer Funktionsmehrheit erlaubt das Gericht nach Belieben zu überstimmen. Einige Gegner des Plans der Regierung argumentieren, dass für die Aufhebung von Urteilen des Obersten Gerichtshofs eine höhere Schwelle festgelegt werden sollte.
Wieder andere argumentieren, dass die Aufhebungsklausel angesichts der übrigen geplanten Reformen, einschließlich der Beschränkungen für die Aufhebung von Gesetzen durch den Obersten Gerichtshof völlig unnötig ist.
Unterstützer sagen, die Klausel spricht eindeutig die beiden Kernpunkte an, die von Aharon Barak bei der Rechtfertigung der Anwendung des Grundlagengesetzes Freie Berufswahl und des Grundlagengesetzes Menschenwürde und Freiheit benutzte, um ein Recht auf gerichtliche Überprüfung zu beanspruchen – Klauseln, die eine Mehrheit von 61 Stimmen in der Knesset benötigen, um ergänzt zu werden und die bewusstes Handeln durch die Knesset „für einen angemessenen Zweck“ erfordern.
Befürworter sagten, eine Abstimmung mit absoluter Mehrheit in der Knesset, um ein Gesetz zu bestätigen, das vom Gericht aufgehoben wurde, würde beide Prinzipien aufrechterhalten, die Machtbalance zwischen Judikative, Legislative und Exekutive wiederherstellen.
Befürworter des Plans der Regierung argumentieren auch damit, dass die Verstärkung der Rolle der Regierung bei der Auswahl neuer Richter die israelische Demokratie stärken statt schwächen würde, weil Israel damit näher an das amerikanische System gebracht würde, in dem die Bundesrichter von der Exekutive vorgeschlagen und vom oberen Haus der Legislative, dem Senat, bestätigt werden.
Eine solche Veränderung würde auch die ideologische Diversität der Judikative vergrößern, die Jahrzehnte lang ihre eigenen Nachfolger ausgesucht hat.
Gegner warnen, der Schritt könnte das Gericht politisieren und politischen Führungskräften überzogene Macht verschaffen, einschließlich derer, die wie Premierminister Benjamin Netanyahu vor Anklagen oder einem Gerichtsverfahren stehen, deren Regierungen möglicherweise ihre eigenen Richter aussuchen könnten.
(Beschreibung und Quelle Beitragsbild oben: Yariv Levin (rechts) und Simcha Rothman (links) (Foto: Yanatan Sindel/Flash90))